"Перестройка правительства" ("Reinventing Government")

Материал из Egg.elrussia.ru.

"Перестройка правительства" ("Reinventing Government", RG) наряду с "Новым государственным менеджментом" и "Реинжинирингом бизнес-процессов" является одной из менеджеристских концепций государственного управления.

Авторы "Перестройки правительства" (D. Osborne, T. Gaebler Reinventing Government. How the enterpreneurial spirit is transforming the public sector) не позиционируют свой подход в качестве специфического взгляда на государственное управление. Они предлагают принципы RG скорее не как норматив, а как обобщение тех изменений в госуправлении, которые происходили в период, предшествующий публикации этой книги (1992 г).

"We have not plucked our ten principles out of thin air - out of our imaginations. They are not what we wish government would be. We have developed our map by looking around us at the successful public organizations we see emerging, piece by piece, all across this country".

Впрочем, из этой цитаты видно, что авторы не являются чистыми эмпириками. Дело в том, что они пишут обзор деятельности "успешных госорганизаций", а "успешность" является предметом ценностных суждений.

Сознают это и авторы, которые приводят ряд основополагающих убеждений, которые руководили ими при написании книги и формулировании выводов:

• вера в государство. Оно рассматривается не как необходимое зло, а как способ коллективной деятельности и решения общественных проблем. Почти единственный способ. ("How will we solve these problems? By acting collectively. How do we act collectively? Through government", p. xviii)
• вера в то, что цивилизованное общество не может эффективно функционировать без эффективного государства. А эффективное государство должно соответствовать требованиям "информационного общества" и "экономики знаний". Большая, централизованная и стандартизованная бюрократия должны остаться в прошлом.
• проблемой в госуправлении являются не люди ("бюрократы"), а система ("бюрократия")
• традиционная республиканская и демократическая идеологии не имеют решения сегодняшних проблем государства. Проблемы госуправления нельзя решить, тратя больше или меньше. Эффективность зависит от "переизобретения" правительства.
• вера в необходимость обеспечения равенства возможностей для американцев.

Дальнейшее изложение, все же, дает возможность выделить основную идею RG - значение надо придавать не правительству (government)и его измерениям ("больше-меньше"), а такому изменению стимулов в государственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления (governance) более предпринимательским. Т.е. таким, который способствовал бы перенесению ресурсов из областей с низкой отдачей в области с высокой отдачей.

Есть и краткое описание предпринимательского правительство, в котором приводятся фундаментальные принципы "перестройки": "Most entrepreneurial governments promote competition between service providers. They empower citizens by pushing control out of the bureaucracy, into the community. They measure the performance of their agencies, focusing not on inputs but on outcomes. They are driven by their goals—their missions—not by their rules and regulations. They redefine their clients as customers and offer them choices… They prevent problems before they emerge, rather than simply offering services afterward. They put their energies into earning money, not simply spending it. They decentralize authority, embracing participatory management. They prefer market mechanisms to bureaucratic mechanisms. And they focus not simply on providing public services, but on catalyzing all sectors—public, private, and voluntary—into action to solve their community problems".(p. 19-20)

Эта основная идея признается до некоторой степени противоречащей демократической системе с привычной для нее бюрократической системе, сфокусированной скорее на предотвращение злоупотреблений, чем на эффективном управлении ресурсами. Однако авторы считают, что на шкале между чисто бюрократическим правительством и чисто предпринимательским правительством можно выбрать точку с большим предпринимательством. По их мнению, эта идея не тождественна идее о том, что правительство может управляться подобно частной корпорации. Как управление корпорацией может быть бюрократическим и предпринимательским, так и государство может быть как бюрократическим или предпринимательским.

Что касается разницы между госуправлением и частным бизнесом, то она определяется различными мотивами лидеров частного бизнеса (прибыль) и госсектора (переизбрание), принудительного характера финансирования правительства и следующего из этого акцента на контроле за государством, медленности демократического процесса и требованиями равного подхода ко всем, в независимости от способности платить.

И, наконец, есть еще одна фундаментальная причина, почему заимствование обычного менеджмента не возможно - некоторые принципы в частном секторе настолько очевидны, что никакой управленческой философии не придет в голову их подчеркивать. Например, такие простые идеи как внимание конкуренции и необходимости концентрироваться не только на контроле за тратами, но и на зарабатывании средств. Поэтому модные на тот момент в частном секторе принципы Total Quality Management (TQM) необходимо дополнить специфическими принципами, которые должны отражать особенности госсектора.

Основные принципы "перестройки правительства".

1. Конкуренция между предоставителями услуг (специфический принцип "перестройки")

Повышение качества и эффективности услуг связано с конкуренцией. В частном секторе конкуренция является данностью, но в государственном - ее надо организовывать: проводить тендеры, в которых участвуют частные компании; или соперничают различные государственные агентства; или государственные агентства вынуждены конкурировать с частными компаниями, чтобы сохранить свой бюджет.

2. Наделение местных сообществ полномочиями (специфический принцип "перестройки")

Стандартаный демократический механизм создает только очень косвенные, опосредованные механизмы влияния граждан на служащих госектора. Однако есть возможность лучше учитывать потребности граждан - сделать местные сообщества ответственными за выбор форм и направлений работы местных ведомств (той же полиции), чтобы получить от них максимальную пользу. Заодно эти сообщества будут более ответственны за свою судьбу вместо старого подхода, который стимулировал иждивенчество.

3. Ориентация на результат (заимствование из TQM) Измерение результатов деятельности и концентрация на них - является одним из путей усовершенствования работы госаппарата. Почему? Во-первых, само формулирование требуемых результатов помогает лучше понять, как работать. Во-вторых, без измерения результатов невозможно отделить успехи от поражений.В-третьих, измерение результатов помогает правильно наладить систему мотивации, извлекать опыт из ошибок и исправлять ошибки. В-четвертых, если не имеешь возможности продемонстрировать результаты, нельзя и заручиться общественной поддержкой.

4. Ориентация на миссию (специфический принцип "перестройки")

Ориентация на миссию вместо простого следования правилам имеет ряд преимуществ: повышается моральных дух сотрудников (они знают про значимую цель своей деятельности), организация становится более инновационной и гибкой (она может найти новые способы реализации своих целей вместо простого воспроизведения старых), такие организации требуют меньше ресурсов на каждодневное направления деятельности своих работников.

5. Представлять граждан в качестве покупателей (заимствование из TQM)

Лучший способ заставить госсектор служить клиентам - сделать так, чтобы ведомства получали деньги от них, стали "покупателями". Примерами этого подхода являются ваучеры, денежные пособия и различные схемы подушевого финансирования (вроде "деньги следуют за учеником"). Это заставит предоставителей услуг быть более ответственными перед клиентами, деполитизирует распределение средств между организациями госсектора, будет стимулировать инновации и дифференциацию услуг, приведет к меньшей расточительности в текущей деятельности госсектора, сделает граждан более лояльными и приведет к большей социальной справедливости (ведь очень часто в натуральной форме услуги наиболее активно потребляют состоятельные граждане).

6. Упреждение проблем вместо их разрешения (заимствование из TQM)

Долгосрочное планирование, упреждение и профилактика проблем обходятся дешевле, чем работа в "пожарном режиме" по решению неожиданно возникающих проблем.

7. Акцент на зарабатывании денег, а не их трате (специфический принцип "перестройки")

В эпоху бюджетных деифицитов и аллергии к повышению налогов правительство должно думать о зарабатывании денег: взимать плату за услуги там, где это разумно (услуги гольф-клубов, например); не допускать глупой экономии (мелкая экономия на текущем ремонте, которая впоследствие породит необходимость в дорогостоящем капитальном ремонте), иметь ресурсы, чтобы пользоваться предпринимательскими возможностями (дешевая госзакупка, выгодные девелоперские проекты и т.д.)

8. Децентрализация деятельности правительства (заимствование из TQM)

Наделение большими полномочиями линейных служащих и создание процессных команд.

9. Опора на рыночные механизмы (заимствование из TQM)

Госпрограммы обладают многими недостатками по сравнению с рыночными механизмами. Поэтому предпочтительно регулировать рынок вместо того, чтобы делать все в государстве. Это предполагает установление "правил игры" (пример: земельное зонирование), требования по раскрытию информации, субсидирование потребителей для повышения спроса на некоторые услуги; создание рыночных институтов в "незаполеных сегментах" (субсидирование бизнеса представителей меньшинств) и т.д. Аналогично, наделение покупателей ресурсами также рассматривается как рыночный механизм.

10. Государство как катализатор коммерческого и "третьего" сектора в интересах решения общественных проблем (специфический принцип "перестройки")

"Наблюдать, а не грести". Идея состоит в том, что если правительство будет тратить все силы на хозяйственную деятельности (будет "грести"), то у него не будет возможности прокладывать курс. Более того, на масштабные государственные задачи будет все время не хватать ресурсов. Поэтому рекомендуется направлять усилия коммерческого и "третьего" секторов на решение общественных проблем, получая результат, по возможности, чужими руками. Пример: помощь благотворительным организациями с волонтерами дешевле, чем найм соответствующего количества госслужащих. Не говоря уже о том, что получателям помощи приятнее встречаться с болеющими душой добровольцами, а не со "штатными работниками".