Доклад о применении цифровой подписи и электронном документообороте в работе государственных органов
Материал из Egg.elrussia.ru.
Проект Версия 0.21
Доклад о применении цифровой подписи и электронном документообороте в работе государственных органов по обращениям граждан и организаций
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время в Российской Федерации происходит массовое внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в деятельность государственных и муниципальных органов власти. Однако при этом внедрении практически не учитываюся административные преобразования, проводящиеся в рамках административной реформы.
В соответствии с утверждённой Правительством концепцией административной реформы, её основная цель состоит в повышении качества государственного управления, состоящем в
- повышении качества и доступности государственных услуг;
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность;
- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Опыт показывает, что сам по себе рост технической оснащенности органов государственной власти и управления не приводит к вовлечению граждан и организаций в опосредованные средствами ИКТ взаимодействия с государством или к упрощению и улучшению механизмов принятия административных решений. Именно в связи с этим приходится констатировать, что информатизация органов государства пока не приводит к достижению основной цели – повышению качества государственного управления.
При этом проблемы недостаточно высокого качества управления не только не решаются со временем, но становятся более острыми. Компьютеры повсеместно используются государственными служащими, сотрудниками компаний на рабочих местах, гражданами у себя дома. Однако государственные органы требуют и создают всё больше и больше листов бумаги при сборе отчётности фирм, выдаче лицензий, приёме заявлений от граждан, выдаче справок для предоставления их в иные государственные органы.
Эти бумаги формируются компьютерными системами, появляются из принтеров, подписываются, и начинают путешествовать между ведомствами. На каком-то этапе листы бумаги из принтера попадают в сканер и начинают новую жизнь в компьютерных системах иного ведомства. Так называемые «системы электронного документооборота», построенные практически всеми ведомствами, оказываются исключительно дорогими аналогами пишущих машинок. В настоящее время в России отсутствует правовое регулирование использования государственными и муниципальными органами власти информационно-коммуникационных технологий. В частности, регулирование не предписывает органам государственной власти и управления при создании ИКТ-систем ориентироваться в первую очередь на удовлетворение потребностей граждан и организаций. Таким образом, потенциальные возможности информационных технологий, связанные с повышением эффективности государственного управления, при существующей практике информатизации не используются, и затраты государства на информатизацию нельзя признать эффективными. В отсутствии нормативной правовой регламентации и технологических стандартов электронные документы не позволяют экономить ни время граждан, ни бюджетные средства.
Поэтому, несмотря на появление в распоряжении государства всё более продвинутых технологий, граждане и хозяйствующие субъекты пока не способны воспользоваться плодами новых технологий в рамках работы государства по их обращениями. Не имея возможности ощутить преимущества информатизации государственных органов, не имея опыта взаимодействия с "электронным государством", люди не принимают рисков, связанных с применением ИКТ в государственном управлении, прежде всего в области учета персональных данных. Об этом свидетельствуют российские и международные исследования и опросы общественного мнения, а также растущее число судебных исков физических и юридических лиц к органам государственной власти.
Для осуществления информатизации государства в интересах граждан необходимо признать приоритет следующих целей при внедрении ИКТ-систем в государственное управление:
- обеспечение граждан и организаций достоверной и юридически значимой информацией, имеющейся в распоряжении государства;
- обеспечение процессов работы государства по обращениям граждан и организаций (осуществления административных действий);
- исключение угроз для прав и свобод граждан в связи с автоматизацией сбора и обработки информации.
Первым препятствием, которое должно быть преодолено на пути достижения этих целей, является невозможность организации юридически значимого электронного документооборота между государством с одной стороны и гражданами и организациями – с другой. Для решения данной проблемы должна быть выработана соответствующая нормативная правовая база, а также создана инфраструктура, поддерживающая электронный документооборот и использование цифровой подписи (ЦП). Успех в реализации такой программы позволит не только существенно улучшить качество государственного управления, но и станет стимулом для использования электронного документооборота в гражданских правоотношениях: и в бизнесе, и в институтах, связанных с функционированием гражданского общества.
Мировая практика подтверждает результативность такого подхода.
БАЗОВЫЕ ИНСТИТУТЫ «ЭЛЕКТРОННОГО ГОСУДАРСТВА»
Граждане и организации должны иметь возможность использовать при административном взаимодействии с органами государственной власти и управления электронный документооборот в целях реализации своих прав или исполнения обязанностей. Работа по обращениям граждан, осуществляемая в электронном виде, невозможна без обмена документами между сторонами административного процесса. Необходимо обеспечить достоверность и юридическую значимость электронных документов, при этом требования достоверности и значимости должны распространяться как на те документы, которыми обмениваются стороны, так и на те, которые составляют содержание систем государственного учёта, поддерживающих административные процессы. Обращающиеся и хранящиеся электронные документы должны позволять однозначно и доказательно идентифицировать лиц, выражающих этими документами свою волю, несущих ответственность за содержащуюся в них информацию, за их форму, за сроки их составления и за ряд иных параметров, принципиальных для использования электронных документов в процессах государственного управления. Институт достоверной идентификации лиц (средствами ЦП) является необходимым институтом для создания электронного государства.
Электронный документооборот между гражданами, организациями и государством не окажет влияния на качество государственного управления без существенной перестройки или создания заново ряда иных институтов государственного управления. Взаимодействие граждан, организаций и государства в рамках административных процессов происходит с привлечением государственных учетных институтов (реестров, регистров, кадастров и т.д.), хранящих основной массив информации, используемой в государственном управлении. Внедрение ИКТ в государственное управление в первую очередь происходит в форме компьютеризации государственного учёта, что требует формирования института электронного государственного учета и определения принципов и правила сбора и хранения государственной информации в электронной форме. Только переход к электронному учету позволит в полной мере реализовать преимущества работы по обращениям граждан, предоставляемые гражданам и государственным служащим электронным документооборотом. Являясь по формальным признакам системой государственного учёта (то есть системой сбора и хранения информации), система электронного документооборота должна отвечать требованиям, предъявляемым к государственным учётным системам.
Осуществление государственного учёта в электронной форме, в свою очередь, диктует необходимость появления ряда институтов контроля, в первую очередь электронного публичного раскрытия информации и института информационного аудита государственных ИКТ-систем и административных процессов их использования. Указанные институты являются основными инструментами обеспечения гражданского контроля над соблюдением законов и защиты прав и интересов граждан при создании электронного государства.
Внедрение в деятельность органов государственной власти и управления институтов электронного документооборота с гражданами и организациями, электронного государственного учета, публичного раскрытия информации в электронном виде - невозможны без модернизации административных процессов. Внедрение ИКТ в государственное управление будет целесообразно только в том случае, когда административные процессы оптимизированы и корректно организованы. Для этого каждый административный процесс должен быть описан на специальном языке формального представления. Только на основе такого описания можно делать выводы о необходимости реинжиниринга процесса и давать предложения по использованию в его рамках ИКТ с целью получения максимального эффекта для граждан и государственных служащих, вовлечённых в этот процесс.
Таким образом, задача включения взаимодействия с гражданами и организациями в сферу использования государством информационно-коммуникационных технологий требует создания и регламентации институтов достоверной идентификации, электронного государственного учета, раскрытия государственной информации гражданам и государственным служащим, аудита государственных информационных систем (далее - институты электронного государства). Поддержка перечисленных институтов информационными технологиями, закрепленная и регламентированная нормативным правовым регулированием, создает условия для роста качества государственного управления, реализации административной и судебной реформ, ускорения социально-экономического развития.
ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ С ГОСУДАРСТВОМ
В рамках подготовки и проведения административной реформы была проведена инвентаризация государственных функций, осуществляемых на различных уровнях государственной власти. Реализация государством любой функции происходит в рамках административного процесса, инвентаризация позволила сформировать список массовых общественно значимых административных процессов, реализующих функции органов государственной власти и управления по обращениям граждан и организаций (и не очень удачно названных «государственными услугами»). Количество таких процессов по разным оценкам составляет от 60 до 80, одна из версий такого списка составляет Приложение 1 к настоящему докладу.
Все административные процессы связаны с ведением того или иного вида государственного учёта. По данным Мининформсвязи, перечень общих для федеральных органов государственной власти регистров, реестров, классификаторов и номенклатур включает 350 единиц, а по данным ФГУП НТЦ «Информрегистр», осуществляющего государственный учет и регистрацию баз данных и учет банков данных, полный список ведущихся в государственных органах и органах местного самоуправления баз данных исчисляется тысячами единиц.
В рамках всех административных процессов осуществляются взаимодействие и работа по обращениям граждан - как частных лиц, как предпринимателей, как руководителей и сотрудников различных организаций.
Вместе с тем нельзя с уверенностью утверждать, что сотни (а то и тысячи) идентифицированных административных процессов действительно необходимы для качественного государственного управления, что их осуществление является обязанностью государства и не может быть либо прекращено, либо доверено частным или общественным организациям. В списки массовых общественно значимых административных процессов попали как процессы, необходимые для осуществления жизненно важных государственных функций, так и те коррупционные взаимодействия, которые приводят к существенным общественным издержкам в виде потерь времени граждан, потери доверия к государству, неэффективного расходования бюджетных средств.
Электронные формы взаимодействия с гражданами и организациями должны быть разработаны для всех административных процессов, реализующих те функции государства, осуществление которых будет сочтено необходимым в рамках административной реформы. В электронном государстве гражданам должны быть предоставлены следующие возможности взаимодействия с системами государственного учёта, обеспечивающими исполнение административных процессов:
- получения всех публичных данных из систем государственного учёта, то есть тех данных, доступ к которым не ограничен в соответствии с действующим законодательством;
- получения данных из систем государственного учёта в соответствии с полномочиями гражданина, включая получение данных, относящихся к самому гражданину;
- предоставления сведений в систему государственного учёта в соответствии с обязанностями, возникающими из действующего регулирования;
- предоставление сведений в систему государственного учёта в соответствии с предоставляемыми законодательством правами гражданина требовать замены или удаления данных, относящихся к самому гражданину.
Работа государства по обращениям граждан с целью реализации всех указанных типов взаимодействия требует организации достоверного и юридически значимого электронного документооборота между органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и организациями
ПРАВОВАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА
Система электронного документооборота, связывающего государство и граждан, должны опираться на инфраструктуру удостоверяющих центров, обеспечивающую использование ЦП в электронных взаимодействиях между государственными служащими и гражданами. При создании инфраструктуры доверия должна быть обеспечена повсеместность, то есть всякий гражданин Российской Федерации должен иметь возможность с разумными издержками получить ЦП, снабжённую сертификатом приемлемого для государственных органов удостоверяющего центра. Накопленный мировой опыт создания такой инфраструктуры позволяет, например, предложить и сравнить варианты наделения полномочиями по удостоверению личности и выдаче сертификатов ЦП таких систем, как почтовая служба, система сберегательного банка или банковская система в целом. Все эти решения позволяют обеспечить большинству граждан страны возможность получить сертификат ЦП в пункте обслуживания, находящемся на разумном удалении от его дома.
Приемлемая для организации взаимодействия государства и граждан система ЦП должна быть построена на полностью открытых стандартах, не предполагающих засекречивания каких-либо алгоритмов. Любому лицу, участвующему в электронном документообороте, должна быть предоставлена возможность при его желании использовать компьютерные системы, не предполагающие взимания лицензионных отчислений за использование каких-либо компонент компьютерных программ или элементов технологии.
Система выдачи ключей ЦП государственным служащим и гражданам, желающим участвовать в электронном взаимодействии с органами государственной власти, сама является системой электронного государственного учёта – инфраструктурной учётной системой, обеспечивающей весь комплекс прав и обязанностей, связанных с использованием ЦП. В связи с этим инфраструктура обеспечения доверия должна соответствовать требованиям, предъявляемым к системам электронного государственного учёта. Инфраструктура удостоверяющих центров является основной инфраструктурой электронного государства, позволяющей проверить подлинность ЦП всей системы инфраструктурных институтов электронного государства.
В сфере гражданско-правовых отношений ЦП сторон достаточно для организации юридически значимого официального взаимодействия. При совершении гражданско-правовой сделки в электронной форме, если стороны договорились об этом, ЦП обеспечивает идентификацию сторон и подтверждает их волеизъявление.
Однако перевод в электронную форму административных взаимодействий, в которых стороной является орган государственной власти или местного самоуправления, только с помощью ЦП неосуществим. Это связано с тем, что, помимо идентификации, обеспечиваемой ЦП, в государственном управлении требуется гарантировать выполнение предписанных процедур принятия административного решения (например, принятия решения в установленный срок, ведения в установленном порядке и подписания протоколов заседаний, фиксации решения в соответствующем реестре или журнале и т. п.). Без этого в административных взаимодействиях не обеспечивается правомочность правового акта, оформленного электронным документом. Использование ЦП является недостаточным для предотвращения случаев недобросовестности или злоупотреблений государственных служащих или иных лиц, получивших доступ к государственным ИКТ-системам. Выполнение действий в электронном виде связано с рисками внесения в данные электронного учёта (включая входящие и исходящие документы) изменений задним числом в результате небрежности или недобросовестности уполномоченных лиц, или в результате действий иных злоумышленников. Поэтому наличие ЦП уполномоченных лиц должно сопровождаться независимым удостоверением факта выполнения предписанных нормативными актами действий. При переходе к выпуску общих и индивидуальных правовых актов в электронном виде и к исполнению обязанностей путём предоставления электронных документов возникает необходимость распространения института нотариата на электронные формы ведения учета и документооборота. Для обеспечения юридической достоверности в системах электронного государственного учета (включая системы государственного документооборота) должен использоваться механизм электронной нотаризации учётных событий – электронного удостоверения независимым агентом времени внесения изменений в данные учёта.
Необходимые для этого изменения должны быть внесены в законодательство, регулирующее нотариальную деятельность в Российской Федерации. Для реализации функций электронного нотариата должна быть создана специальная технологическая и организационная инфраструктура. Необходимо особо отметить, что стоимость нотаризации и архивирования данных учета в электронной форме несравнимо меньше, а скорость значительно выше, чем для нотаризации и архивирования бумажных учетных форм. Независимая нотаризация и архивирование данных учёта у нотариуса существенно уменьшают вероятность нарушений правил принятия административных решений и ведения государственного учёта, нарушения будет легче обнаруживать при внутренних или аудиторских проверках.
ИНФРАСТРУКТУРА «ЭЛЕКТРОННОГО ГОСУДАРСТВА»
Для использования при работе по обращениям граждан преимуществ ведения государством учета и раскрытия информации в электронной форме, необходимо поэтапное, по мере перевода государственного учёта в электронную форму, создание специальной инфраструктуры «электронного государства», обеспечивающей достоверность и юридическую значимость как электронного документооборота, таки и электронного учёта и раскрытия публичной информации. В эту инфраструктуру должны войти:
- система доступных для граждан удостоверяющих центров, обеспечивающая единство пространства удостоверения ЦП, приемлемых при взаимодействии граждан и государства;
- электронный нотариат, удостоверяющий время совершения учетных записей и предоставления электронных документов;
- электронный архив, обеспечение сохранность учетных данных и электронных документов;
- системы раскрытия информации, обеспечивающие доступ к публичным данным государственного учёта;
- электронная фельдпочта, обеспечивающая надёжный электронный документооборот между системами государственного учёта и теми гражданами и организациями, которые вступают с этими системами в электронное взаимодействие.
- электронный каталог, представляющий собой общедоступный реестр систем электронного государственного учета, открытых для электронного взаимодействия с гражданами и организациями.
Перечисленные инфраструктурные элементы электронного государства должны обеспечивать обмен электронными документами с государственными учетными системами с использованием единой системы стандартизации программного обеспечения, включающей минимально необходимый для организации взаимодействия набор открытых стандартов.
Инфраструктура цифровой подписи
Инфраструктура цифровой подписи обеспечивает:
- возможность идентификации лица, выражающего свою волю путём составления электронного документа (авторство документа) или подтверждающего факт ознакомления с документом (виза на документе, штамп нотариуса, отметка об ознакомлении и т.п.);
- возможность обеспечения конфиденциальности документооборота.
Россия стала одним из первых государств, принявших на уровне национального законодательства общедозволительную норму об аналогичности цифровой подписи собственноручной (ГК РФ, 1994 г.). Тем не менее, цифровая подпись не получила сколько-нибудь широкого распространения ни на рынке, ни в документообороте с участием государства. В 2006 году ни один из сайтов органов государственной власти не предоставлял содержательной информации с использованием ЦИ или аналогичных средств подтверждения подлинности. Препятствием на пути внедрения ЦП является ограничительное специальное регулирование (Указ Президента №334 от 03.04.95 г. И ФЗ «Об ЦП»), в результате которого порог вхождения в отечественную инфраструктуру цифровой подписи оказался значительно выше, чем порог вхождения в аналогичные зарубежные и международную инфраструктуры, а сама инфраструктура, соответственно, менее развитой.
Механизмами, повышающими сегодня порог вхождения в пользование инфраструктурой УЦ, являются:
- отсутствие компонентов, реализующих отечественные стандарты цифровой подписи, в широко распространенных программах для ЭВМ общекоммуникационного назначения (в отличие от зарубежных стандартов, широко реализованных в распространенном коммуникационном программном обеспечении);
- отсутствие сертификатов «корневых» открытых ключей цифровой подписи отечественных удостоверяющих центров в комплектах поставки распространенных программ для ЭВМ (в отличие от ключей зарубежных УЦ);
- ограниченное рыночное предложение программ и компонентов, реализующих отечественные стандарты цифровой подписи, отсутствие сертифицированных свободных программ;
- сертификация программ, поставляемых без исходных текстов, и, как следствие, низкое доверие пользователей, в особенности хозяйствующих субъектов, к «сертифицированным средствам», недоступным для независимого аудита;
- навязывание услуг по удостоверению ключей «в нагрузку» к программам и компонентам, реализующим отечественные стандарты ЦП, и наоборот; навязывание процедур удостоверения, противоречащих элементарным правилам информационной безопасности (применение ключей, сгенерированных вне контроля субъекта).
Создание полноценной инфраструктуры ЦП сегодня требует:
1) Внесения изменений в законодательство о цифровой подписи, устанавливающих обязанность ОГВ, государственных организаций, их должностных лиц а) сопровождать цифровой подписью раскрываемые или иным образом пускаемые в оборот документы и б) принимать документы от граждан и их объединений в электронной форме, сопровожденные цифровой подписью, а также сроки введения норм, устанавливающих такие обязанности.
2) Внесения изменений в законодательство о цифровой подписи, устанавливающих требования к удостоверяющим центрам, осуществляющим удостоверение открытых ключей ЦП, применяемых в целях обеспечения юридической значимости и/или конфиденциальности документооборота между сторонами, если по крайней мере одна из этих сторон является ОГВ; устанавливающих обязанность ОГВ удостоверить открытый ключ ЦП для применения в документообороте между этим ОГВ и гражданином или организацией по требованию этого гражданина или организациии.
3) Внесения изменений в законодательство о цифровой подписи, устанавливающих обязанность ОГВ раскрывать и официально публиковать свои открытые ключи ЦП.
4) Внесения изменений в законодательство о цифровой подписи, устанавливающих ответственность УЦ открытых ключей ЦП за ошибки в удостоверении ключей, а также ОГВ и их должностных лиц за компрометацию собственных закрытых ключей ЦП.
5) Разделения стандартов, обеспечивающих совместимость ключей ЦП и ЦП, и стандартов, обеспечивающих заданный уровень стойкости ключей ЦП и ЦП; разработки и введения в действие альтернативных стандартов, основанных на принятых в зарубежных странах алгоритмах и форматах данных и обеспечивающих совместимость с существующей международной инфраструктурой ЦП.
6) Разработки открытых программ, эталонно реализующих стандарты ЦП.
Электронный государственный учет
Государственный учет - сбор и хранение государственными и муниципальными органами власти сведений, необходимых для принятия и реализации управленческих решений. Учет входящих и исходящих документов, учет виз исполнителей при документообороте, кадастровый учет земли и недвижимости, учет выданных лицензий, персональный учет населения - это лишь несколько примеров государственного учета. Каждый объект управления государства должен быть представлен в виде структурированных данных, связанных с этим объектом и подлежащих учету.
Сегодня официальный учет ведется в бумажной форме (картотеки, журналы), а электронные данные не имеют правового значения и накапливаются исключительно в справочных целях. При этом официальные документы на бумажных носителях (справки, приказы, выписки и пр.) зачастую являются распечатками из неофициальных электронных баз данных.
Нерегламентированного, то есть неофициального, электронного учета в современном государстве быть не должно. Неофициальная информация юридически не может использоваться для принятия решений, ее нельзя представить в суд или контролирующим органам, другим органам власти. Для придания учтенным данным в электронном виде официального статуса, основания ведения учета в электронной форме должны закрепляться нормативно, ведение учёта должно быть регламентировано, включая состав учетных данных, процедуры ведения учета и получения доступа к данным учёта. Совокупность нормативных актов (ведомственных положений, инструкций, стандартов), регламентирующих ведение государственного электронного учета, а также требования к программному обеспечению, используемому для его ведения, должны вводиться в действие с использованием публичной процедуры, аналогичной процедуре введения в действие и изменения федеральных законов и подзаконных актов.
Унификация нормативного регулирования ведения как бумажного, так и электронного и смешанного учета даст возможность на законных основаниях и единообразно использовать учитываемые в различных формах сведения для целей государственного управления, упорядочить сбор и хранение данных, специфицировать правовые последствия ведения учета.
В первую очередь для создания института государственного электронного учета необходимо изменить нормы действующего законодательства, предписывающие в каждой учётной системе считать сведения официальными только в бумажном виде. Необходимо наделить юридической силой (легализовать) информацию, хранимую в тех государственных информационных системах, которые отвечают требованиям, предъявляемым к ведению учета в электронной форме, прежде всего требованиям законности формирования, достоверности и безопасности хранения данных.
Электронная форма учета позволяет повысить оперативность принятия решений. Учетная информация должна быть оперативно и в удобном виде доступна не только при выполнении административных процессов, но и при исполнении запросов граждан в порядке обеспечения их прав на информацию, при работе по обращениям граждан или при раскрытии этой информации для публичного доступа.
Необходимо начать с инвентаризации осуществляемых или планируемых к осуществлению видов государственного учёта. В рамках инвентаризации следует идентифицировать виды учёта и для каждого из них систематизировать следующую информацию:
- нормативная правовая база, являющаяся основанием для осуществления данного вида учёта;
- организационные структуры, ответственные в государственном органе за ведение данного вида учёта;
- ИКТ-системы обеспечения ведения учёта;
- условия приобретения прав на эксплуатацию этих систем, включая имущественные и личные неимущественные права, типы лицензий, ограничения на использование, права в отношении исходных текстов компьютерных программ.
Инвентаризация систем государственного учёта позволит сформировать реестр, который при переходе к электронному учёту станет основой для электронного каталога систем государственного учёта. Регулирование выявленных систем государственного учёта должно быть унифицировано. Учёт, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти, может быть урегулирован постановлениями Правительства Российской Федерации. Однако создание полноценной нормативной базы, регулирующей все виды государственного учёта в органах исполнительной, законодательной, судебной ветвей власти и в органах местного самоуправления, возможно только посредством принятия соответствующего федерального закона.
Нормативно правовое закрепление процедур государственного учета, стандартизация функционирования учетных систем, их понятность и открытость будут способствовать росту доверия граждан к деятельности государства. Более того, соответствующая организация государственного учета повысит качество работы по обращениям граждан в рамках административных процессов (обращения граждан к государству всегда связаны с необходимостью получения или внесения данных в один или несколько государственных учетов).
Раскрытие (доступность) государственной информации
Обеспечение права граждан на информацию в условиях перехода к экономике знаний и информационному обществу является одной из приоритетных задач современного государства. Эффективное решение этой задачи включает как один из важнейших элементов создание института раскрытия государственной информации.
Для создания правовых основ раскрытия государственной информации, прежде всего, необходимо определить, какая информация, содержащаяся в системах электронного государственного учета, должна:
- автоматически раскрываться в электронном виде через сети общего пользования (Интернет);
- быть доступной (предоставляться государственными и муниципальными органами власти) по запросу гражданина;
- быть в ограниченном доступе только для отдельных категорий лиц.
Существенно снизить стоимость процедуры раскрытия обязательной к публикации информации могут современные информационно-коммуникационные технологии, возможности которых, в частности, демонстрируют существующие поисковые системы Интернета. Эти системы уже осуществляют обработку информационных массивов, многократно превосходящих по объему массивы государственной информации, и предоставляют бесплатный доступ к этим массивам в режиме 24 часа в сутки 365 дней в году из любой точки при наличии доступа к сети Интернет. Мировая практика показывает, что основной объем обработки и представления раскрытой государством информации обеспечивают коммерческие поставщики, конкурирующие на рынке аналитических и юридических услуг.
Выработать механизмы оценки соответствия, в том числе государственного контроля (надзора) и независимого аудита программного обеспечения, средств вычислительной техники и каналов передачи информации, необходимых для электронного оборота и хранения первичных документов бухгалтерского учёта и счетов-фактур.
ПРИОРИТЕТНЫЕ ОБЩЕСТВЕННО ЗНАЧИМЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ
Одновременно с инвентаризацией и пересмотром видов государственного учёта необходимо вести практическую работу по переходу к электронному взаимодействию и электронному учёту в рамках приоритетных массовых общественно значимых административных процессов. Работа над этими процессами позволит выявить основные проблемы перехода к электронному взаимодействию в государственном учёте и отразить найденные решения в параллельно подготавливаемых нормативных правовых актах всех уровней.
Идентификация пилотных проектов требует сравнительного анализа выгод и издержек, связанных с существенным преобразованием данных сфер административного управления. Предложенный ниже список может являться стартовым для организации экспертной и общественной дискуссии, направленной на выявление болевых точек во взаимодействии государства и граждан.
1. Государственная регистрация транспортных средств.
Административные процессы, связанные с данным видом государственного учёта, осуществляются Межрайонными Регистрационно-Экзаменационными Отделами Управлениями ГИБДД. На один субъект Российской Федерации приходится до 50 таких отделов. Значимость преобразований в этой сфере подтверждается наличием развитого рынка посреднических услуг по регистрации транспортных средств, основанный на наличии коррумпированных государственных служащих, вовлечённых в эти процессы. Переход к электронному взаимодействию позволит снизить потери времени лиц, не пользующихся коррупционными услугами.
Организация электронного взаимодействия и электронного учёта позволит упростить процедуры совершения сделок купли-продажи транспортных средств, отказаться от ряда устаревших практик, таких, как смена номерных знаков при каждой смене владельца транспортного средства.
2. Приватизация застроенных земельных участков
Административный процесс включает федеральное агентство по недвижимости и его территориальные органы, а также значительное количество инстанций, обращение гражданина в которые растягивает этот процесс на срок от шести месяцев до одного года.
Организация электронного взаимодействия в рамках этого административного процесса имеет смысл в первую очередь между учётными системами включённых в него органов государственной власти и местного самоуправления. Межведомственный электронный документооборот позволит избавить гражданина от обязанности самостоятельно обеспечивать сбор необходимых документов.
3. Выдача паспорта гражданина Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию.
Административные процессы по оформлению и выдаче паспорта осуществляется органами внутренних дел по месту жительства гражданина на территории Российской Федерации. В данной сфере также присутствует развитый рынок посреднических услуг (только в Москве объем рынка не менее 84 млн. руб.), основанный на коррупции среди государственных служащих, обслуживающих превышающий пропускную способность административной системы поток заявок. Очередь лиц, не пользующиеся посредническими услугами, достигает 2-3 месяцев. Электронная подача заявлений и анкет, заверенных ЦП граждан, и межведомственная электронная обработка данных этих анкет позволят существенно снизить издержки граждан в этом административном процессе.
4. Государственная регистрация юридических лиц
Широко известна нетерпимая ситуация, сложившаяся после введения обслуживания по принципу «одного окна» в сфере регистрации юридических лиц, изменений уставных документов, регистрации смены директоров компаний. В ответ на участившиеся случаи мошеннического захвата компаний государственные органы до предела ужесточили правила работы по обращениям предпринимателей, дав очередной толчок коррупции в этой сфере.
Необходимо комплексное решение проблемы, заключающееся в изменении действующего законодательства с целями:
- создания возможностей электронного документооборота между гражданами и регистрирующими органами при создании, перерегистрации, ликвидации юридических лиц;
- определение статуса публичной информации о зарегистрированных в стране юридических лицах и предоставление доступа граждан к информации о компаниях в юридически достоверной электронной форме.
5. Ведение бухгалтерского учёта
Введение электронного обмена и хранения в электронном виде первичных финансовых и бухгалтерских документов является предметом интереса как российских предпринимателей, так и иностранных компаний, оценивших преимущества электронного учёта на своих домашних рынках. Изменения законодательства в этой сфере приведут к упрощению документооборота компаний, позволит ускорить обслуживание их клиентов, снизит затраты компаний, а также повысит качество контроля документов. Переход к электронному учету позволит повысить результативность деятельности государственного аппарата и даст возможность гражданам и организациям вести учет и предоставлять сведения в органы государственной власти в электронном виде, что повысит оперативность взаимодействия и снизит издержки участников обмена. Адаптация налогового законодательства к использованию ИКТ-систем, обеспечивающих ведение бухгалтерского учёта в безбумажном виде позволит перейти к полностью электронному документообороту при сдаче налоговой отчётности.
Для решения задачи перехода к электронному документообороту и учёту в данной сфере необходимы изменения законодательства Российской Федерации, обеспечивающие равные права и обязанности всем субъектам предпринимательской деятельности вне зависимости от способов (бумажного или электронного) хранения и оборота первичных документов бухгалтерского учёта и счетов-фактур. Необходима также разработка механизмов оценки соответствия, в том числе государственного контроля (надзора) и независимого аудита, программного обеспечения, средств вычислительной техники и каналов передачи информации, необходимых для организации электронного бухгалтерского учёта и электронного документооборота с государственными органами.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
В целях повышения качества государственного управления, обеспечения возможности электронного взаимодействия граждан и организаций с органами государственной власти и местного самоуправления, необходимо выработать и обеспечить реализацию единой государственной политики в этой сфере. Наибольший эффект в данном направлении может быть получен путем:
- правовой регламентации описанных в настоящем Докладе институтов электронного государства;
- создания инфраструктурных институтов электронного государства;
- приоритетного принятия нормативных правовых актов, регламентирующих взаимодействие граждан и организаций с государством в связи с общественно значимыми административными процессами;
- поэтапного запуска систем электронного документооборота для всех видов взаимодействия граждан и организаций с государством, начиная с массовых общественно значимых административных процессов.
Особенность данного подхода заключается в том, что создаваемая нормативная, техническая и методологическая основы «электронного государства» учитывает и закрепляет принципы проводимой административной реформы.
Положения представленного доклада представляется целесообразным учесть в новой редакции ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)», а также при внесении изменений и дополнений в «Концепцию использования ИКТ в федеральных органах исполнительной власти». В связи с этим целесообразно поручить Минэкономразвития России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами подготовить и представить в Правительство Российской Федерации предложения по следующим вопросам:
- создание инфраструктуры институтов государственного управления, основанных на использовании ИКТ: портала раскрытия информации, удостоверяющих центров цифровых подписей, электронного нотариата, создание системы независимой архивации информации государственных электронных учетных систем, электронной фельдпочты;
- инвентаризация государственных учетных систем;
- идентификация и анализ видов государственного учета, связанных с массовыми общественно значимыми административными процессами, подлежащих первоочередному переводу в электронную форму;
- определение категорий общедоступной государственной информации и порядка ее раскрытия;
- создания условий для формирования института аудита государственных информационных систем;
- установление формализованных описаний административных процессов;
- разработки нормативно-правовой и нормативно-технической базы, необходимой для создания институтов и инфраструктуры доверия электронного государства – системы удостоверяющих центров цифровых подписей, электронного нотариата, раскрытия информации, электронной фельдпочты.
Приложение 1. Массовые общественно значимые административные процессы
1. Выдача паспорта гражданина Российской Федерации
2. Государственная регистрация транспортных средств и совершение иных регистрационных действий, связанных с выдачей государственных регистрационных знаков на транспортные средства, с выдачей государственных регистрационных знаков на мототранспортные средства и прицепы, с выдачей паспорта транспортного средства, с выдачей свидетельства о регистрации транспортного средства
3. Выдача водительского удостоверения
4. Выдача акта технического осмотра транспортного средства
5. Услуги безработным гражданам (учет, предоставление вакансий и др.)
6. Государственная регистрация физического лица в качестве индивидуального предпринимателя
7. Государственная регистрация юридического лица
8. Государственная регистрация ликвидации юридического лица
9. Государственная регистрация прав, ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество
10. Государственная регистрация земельных участков
11. Государственная регистрация заключения брака
12. Государственная регистрация установления отцовства
13. Выдача паспорта гражданина Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию
14. Выдача проездного документа беженца
15. Выдача иностранному гражданину или лицу без гражданства, постоянно и временно проживающему в Российской Федерации, визы для выезда за пределы Российской Федерации
16. Выдача вида на жительство иностранному гражданину или лицу без гражданства
17. Выдача иностранному гражданину или лицу без гражданства разрешения на временное пребывание в Российской Федерации
18. Выдача разрешения на работу иностранному гражданину или лицу без гражданства
19. Рассмотрение заявлений о приеме в гражданство, приобретении гражданства, восстановлении в гражданстве или выходе из гражданства Российской Федерации, заявлений об определении принадлежности к гражданству, включая выдачу соответствующих документов.
20. Выдача документов, необходимых для установления и (или) выплаты трудовой пенсии и (или) пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с пенсионным законодательством Российской Федерации.
21. Регистрация иностранного гражданина и лица без гражданства, проживающего на территории Российской Федерации по видам на жительство
22. Рассмотрение заявления и выдачу свидетельства о соответствии конструкции транспортного средства требованиям безопасности дорожного движения
23. Прием квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами
24. Прием и регистрация налоговой декларации
25. Воинский учет
26. Выдача разрешений на привлечение и использование иностранных работников
27. Рассмотрение заявки на официальную регистрацию, регистрация договора о полной и частичной передаче исключительных (имущественных)прав на программы для ЭВМ, базы данных и топологии интегральной микросхемы, внесение в Реестр программ для ЭВМ, Реестр баз данных, Реестр топологий интегральных микросхем сведений об официальной регистрации программы для ЭВМ, базы данных и топологии интегральной микросхемы
28. Регистрация договора о полной и частичной передаче исключительных (имущественных) прав на программу для ЭВМ, базу данных и топологию интегральной микросхемы
29. Опробование и клеймение ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов.
30. Государственная регистрация политической партии
31. Аккредитация филиалов иностранных организаций, создаваемых на территории Российской Федерации
32. Государственная регистрация договоров коммерческой концессии (субконцессии)
33. Регистрация открытия филиала банка
34. Государственная регистрация средств массовой информации
35. Государственная регистрация лекарственных средств
36. Государственная регистрация договора о залоге транспортных средств
37. Государственная регистрация прав на предприятие как имущественный комплекс
38. Государственная регистрация договора об ипотеке
39. Государственная регистрация сервитутов
40. Регистрация права вывоза, в т.ч. временного, культурных ценностей
41. Проставление апостиля
42. Легализация документов
43. Государственная регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг
44. Рассмотрение заявления о выдаче разрешения на размещение и (или) обращение эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов за пределами Российской Федерации
45. Рассмотрение и регистрация правил доверительного управления паевым инвестиционным фондом
46. Государственная регистрация в Государственном судовом реестре, судовой книге или бербоут-чартерном реестре: морских судов, судов внутреннего плавания, судов смешанного (река-море) плавания
47. Выдача свидетельства о праве собственности на морское судно, судно внутреннего плавания, судно смешанного (река - море) плавания
48. Выдача свидетельства о праве плавания под Государственным флагом Российской Федерации морских судов
49. Выдача судового билета
50. Проведение аттестации
51. Выдача разрешения на трансграничное перемещение опасных отходов
52. Выдача разрешений на вывоз с территории Российской Федерации, а также на ввоз на территорию Российской Федерации видов животных и растений
53. Государственная регистрация воздушных судов в Государственном реестре гражданских воздушных судов Российской Федерации, государственная регистрация в соответствующих государственных реестрах воздушных судов 1, 2, 3, 4 классов
54. Выдача свидетельства о государственной регистрации и годности аэропортов и гражданских аэродромов к эксплуатации
55. Государственная регистрация основного технологического оборудования для производства этилового спирта и (или) алкогольной продукции
56. Государственная регистрация новых пищевых продуктов, материалов и изделий
57. Государственная регистрация отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации
58. Рассмотрение ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством
59. Выдача прокатного удостоверения на кино- и видеофильмы
60. Лицензирование
61. Предоставление долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, предоставление лицензии (разрешения) на пользование объектами водных биологических ресурсов
62. Государственная регистрация изделий медицинского назначения и медицинской техники, которые произведены в Российской Федерации
63. Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов, потенциально опасных химических и биологических веществ
64. Выдача разрешения на распространение наружной рекламы
65. Получение ресурса нумерации оператором связи
66. Регистрация декларации о соответствии требованиям средства связи и услуг связи
67. Регистрация контрольно-кассовой техники
